歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》正式生效，對(duì)中企的要求影響和應(yīng)對(duì)建議

7月10日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）的實(shí)施細(xì)則（簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。《條例》于2023年7月12日開(kāi)始實(shí)施。

 

歐委會(huì)稱，實(shí)施細(xì)則考慮了此前公眾咨詢期間收到的反饋意見(jiàn)，特別回應(yīng)了“限制與申報(bào)相關(guān)行政負(fù)擔(dān)的要求”，將單筆外國(guó)財(cái)政資助申報(bào)門檻由此前的20萬(wàn)歐元提高至100萬(wàn)歐元。
 

（圖源：歐盟委員會(huì)官網(wǎng)）

 

哪些情形會(huì)觸發(fā)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》

 

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》規(guī)定了外國(guó)補(bǔ)貼的內(nèi)涵，即第三國(guó)給在歐盟市場(chǎng)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)帶來(lái)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的、有選擇性的財(cái)政貢獻(xiàn)。一旦確定存在外國(guó)補(bǔ)貼，歐盟委員會(huì)將進(jìn)一步評(píng)估其是否扭曲了歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，具體表現(xiàn)為外國(guó)補(bǔ)貼被認(rèn)為有可能改善企業(yè)在歐盟市場(chǎng)上所處的競(jìng)爭(zhēng)地位，對(duì)歐盟市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。這就意味著，中國(guó)企業(yè)在歐盟投資（包括合資、并購(gòu)等）或參與公共采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)可能需要進(jìn)行補(bǔ)貼申報(bào)并接受相關(guān)調(diào)查。

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》主要規(guī)定了外國(guó)補(bǔ)貼引發(fā)歐盟審查的三種情形，包括：

 

（1）對(duì)于涉及外國(guó)補(bǔ)貼的并購(gòu)或合資交易的事先申報(bào)要求；

 

（2）對(duì)于在歐盟公共采購(gòu)程序中接受補(bǔ)貼的投標(biāo)方的事先申報(bào)要求；

 

（3）對(duì)于可能對(duì)歐盟有扭曲性影響的外國(guó)補(bǔ)貼的事后依職權(quán)審查（ex officio review）。

 

哪些企業(yè)需要進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼申報(bào)的提交

 

滿足特定營(yíng)業(yè)額和補(bǔ)貼額門檻的并購(gòu)交易需要主動(dòng)向歐委會(huì)進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼申報(bào)。具體門檻是：

 

（1）被收購(gòu)的目標(biāo)公司、參與交易的至少一個(gè)合并方或合資企業(yè)的歐盟營(yíng)業(yè)額至少為 5 億歐元，并且

 

（2） 外國(guó)補(bǔ)貼至少達(dá)到 5000 萬(wàn)歐元。其中，就營(yíng)業(yè)額而言，目標(biāo)公司（如果是收購(gòu)股權(quán)或資產(chǎn)的交易）、合資企業(yè)（如果是設(shè)立合資企業(yè)的交易）或其中一方合并方（如果是合并交易）上一財(cái)政年度在歐盟的營(yíng)業(yè)額必須至少為 5 億歐元。

 

《實(shí)施細(xì)則》與之前的草案相比，適當(dāng)簡(jiǎn)化了并購(gòu)交易需要進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼申報(bào)時(shí)申報(bào)方需要提供的文件和信息。當(dāng)然，即使是簡(jiǎn)化之后，需要提供的信息還是比較多的。

 

需要詳細(xì)披露的補(bǔ)貼有哪些

 

申報(bào)方需要披露向參與交易各方提供的風(fēng)險(xiǎn)較大的每項(xiàng)外國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼（即《條例》第5.1條項(xiàng)下最可能扭曲市場(chǎng)的五種外國(guó)補(bǔ)貼類型）的詳細(xì)信息。

 

這五種外國(guó)補(bǔ)貼類型為：

 

a) 救助中短期瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼；

 

b) 無(wú)限額度或者無(wú)期限的擔(dān)保；

 

c) 不符合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）《官方支持出口信貸安排》的出口融資措施；

 

d) 直接促成特定并購(gòu)交易的補(bǔ)貼；

 

e) 使企業(yè)在公共采購(gòu)中獲得不正當(dāng)投標(biāo)優(yōu)勢(shì)的補(bǔ)貼。

 

根據(jù)歐盟以往在反補(bǔ)貼調(diào)查案件中反映出的傾向，申報(bào)方需要特別注意

 

（1）涉及非市場(chǎng)條件提供的貸款、公用事業(yè)補(bǔ)貼和土地使用權(quán)的財(cái)政補(bǔ)貼；

 

（2）國(guó)有資本比例高或受政府指導(dǎo)的行業(yè)（例如電池、鋼鐵、鋁、化學(xué)品等）獲得的資金。此類補(bǔ)貼很可能不能用相對(duì)較為簡(jiǎn)便的匯總表的形式披露。

 

可以簡(jiǎn)要匯總披露的補(bǔ)貼

 

關(guān)于其他外國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼，《申報(bào)表》僅要求使用匯總表的形式概述各種類型的財(cái)政補(bǔ)貼，該匯總表包括每個(gè)第三國(guó)的補(bǔ)貼總額以及每種類型財(cái)政補(bǔ)貼的簡(jiǎn)要說(shuō)明和須申報(bào)的交易的鏈接。以下外國(guó)補(bǔ)貼不需要包括在匯總表中：

 

（1）延期繳納稅款和/或社會(huì)保障繳款、稅收豁免和免稅期以及正常折舊和損失結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則，除非這些稅收減免是僅限于某些部門、地區(qū)或（類型）企業(yè)的。

 

（2）利用相關(guān)規(guī)則合法避稅和避免雙重征稅的情況不需要描述。但需要提供根據(jù)相關(guān)外國(guó)的稅收立法實(shí)施的單邊稅收減免。

 

（3）在正常業(yè)務(wù)過(guò)程中按市場(chǎng)條款供應(yīng)/購(gòu)買商品/服務(wù)（金融服務(wù)除外）。

 

（4）單個(gè)金額低于100萬(wàn)歐元的外國(guó)補(bǔ)貼。單個(gè)第三國(guó)累計(jì)補(bǔ)貼達(dá)到需要申報(bào)時(shí)的門檻從 400 萬(wàn)歐元大幅提高到 4500 萬(wàn)歐元。

 

這意味著，如果過(guò)去3年來(lái)自某個(gè)國(guó)家的補(bǔ)貼總額低于 4500 萬(wàn)歐元，則不需要在申報(bào)中披露，包括也不需要以摘要的形式報(bào)告。但需要注意的是，判定是否需要提交補(bǔ)貼申報(bào)的門檻和確定需要提交申報(bào)時(shí)需要在申報(bào)表披露的補(bǔ)貼金額門檻是不同類型的門檻。所有財(cái)務(wù)收益（包括向公共實(shí)體銷售產(chǎn)品或服務(wù)）都將用于計(jì)算是否需要提交補(bǔ)貼申報(bào)時(shí)考察的 5000 萬(wàn)歐元的補(bǔ)貼總額門檻。在涉及投資基金的情況下，向同一投資公司管理但由不同投資者出資的其他投資基金（或其控制的投資組合）提供的外國(guó)補(bǔ)貼滿足相關(guān)條件下則無(wú)需包含在補(bǔ)貼匯總表中進(jìn)行披露。

 

《外國(guó)補(bǔ)貼條例》對(duì)我國(guó)有何影響

 

目前而言，在歐美脫離WTO體系自立新法的背景下，歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》對(duì)我國(guó)的影響至少有以下幾點(diǎn)：

 

第一，提高我國(guó)政府部門行政負(fù)擔(dān)。我國(guó)企業(yè)為了遵守歐盟新法、避免高額罰款，必然會(huì)向我國(guó)政府部門申請(qǐng)可以披露的補(bǔ)貼信息范圍，而我國(guó)政府部門也需要確保該等信息與向WTO通報(bào)的補(bǔ)貼信息保持一致。同時(shí)，由于歐盟新條例要求經(jīng)營(yíng)者集中、公共采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)行事前申報(bào)，而這兩個(gè)領(lǐng)域是時(shí)間高度敏感的領(lǐng)域，因此我國(guó)政府部門可能需要在短時(shí)間內(nèi)盡快協(xié)調(diào)確認(rèn)可以向歐盟披露的補(bǔ)貼信息。前述工作無(wú)疑會(huì)提高我國(guó)政府部門的工作負(fù)擔(dān)，且工作難度較大。

 

第二，限制我國(guó)企業(yè)在歐盟的投資、經(jīng)營(yíng)，影響我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略。在歐盟就新條例征求意見(jiàn)時(shí)，“中國(guó)制造2025”、“一帶一路”是一些歐盟機(jī)構(gòu)支持新立法時(shí)提到的所謂外國(guó)補(bǔ)貼問(wèn)題。目前我國(guó)企業(yè)在中東歐參與了很多基建項(xiàng)目[、在西歐進(jìn)行了不少并購(gòu)交易，而這些都是歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》專門針對(duì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。新條例規(guī)定的較長(zhǎng)事前審查時(shí)間、彈性較大的審查標(biāo)準(zhǔn)、高額罰則等可能影響并購(gòu)交易賣方或合營(yíng)方以及招標(biāo)方的決策，對(duì)我國(guó)企業(yè)在歐盟的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

 

第三，帶動(dòng)其他國(guó)家效仿歐盟進(jìn)行立法，提高我國(guó)企業(yè)“走出去”成本。

 

七國(guó)集團(tuán)中歐盟成員國(guó)以外的國(guó)家還有美國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本，目前美國(guó)已經(jīng)在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)項(xiàng)下新增了針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的披露規(guī)則，其他國(guó)家也可能跟進(jìn)立法。如此，我國(guó)企業(yè)在“走出去”時(shí)可能增加額外的大量成本，甚至可能導(dǎo)致交易受阻。

 

綜上，歐盟《外國(guó)補(bǔ)貼條例》以及其他國(guó)家的相關(guān)立法可能成為一種趨勢(shì)，我國(guó)企業(yè)難以改變這種趨勢(shì)，而只能研究、適應(yīng)并作出相應(yīng)調(diào)整。

 

中企如何應(yīng)對(duì)歐盟的《外國(guó)補(bǔ)貼條例》

 

FSR生效之后，歐盟委員會(huì)（“歐委會(huì)”）又獲得三種新工具：前兩種是分別針對(duì)并購(gòu)?fù)顿Y和公共采購(gòu)?fù)稑?biāo)的事先審查制度，后一種是覆蓋歐盟境內(nèi)全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（economic activities）的事后調(diào)查與制裁機(jī)制。目前來(lái)看，中國(guó)企業(yè)對(duì)歐盟投資需要特別注意的風(fēng)險(xiǎn)可以做如下總結(jié)。

 

投資完成前，需考慮：

 

（1）并購(gòu)是否進(jìn)行外國(guó)補(bǔ)貼申報(bào)；

 

（2）并購(gòu)是否進(jìn)行反壟斷申報(bào)；

 

（3）并購(gòu)或綠地投資是否申報(bào)外商直接投資審查。

 

投后經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，需提防：

 

（1）歐盟依據(jù)FSR對(duì)其境內(nèi)發(fā)生的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提起外國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查，包括但不限于跨境并購(gòu)?fù)顿Y、綠地投資、公共采購(gòu)、提供服務(wù)等；

 

（2）歐盟依據(jù)WTO規(guī)則對(duì)跨境貨物貿(mào)易發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。

 

第一，擬赴歐投資企業(yè)，建議在交易協(xié)商初期，即充分考慮補(bǔ)貼審查風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃赴歐投資或參與公共項(xiàng)目投標(biāo)的企業(yè)，需要提前了解本條例的實(shí)體與程序要求，與可能的反壟斷申報(bào)或外商直接投資審查統(tǒng)籌推進(jìn)，合理規(guī)劃交易和申報(bào)時(shí)間表。并且，由于FSR采用事前和事后審查相結(jié)合的方式，不確定因素較多，中國(guó)企業(yè)與歐洲方面設(shè)置協(xié)議條款時(shí)可以做一些限定，盡量減少違約賠付風(fēng)險(xiǎn)。

 

第二，目前已經(jīng)在歐盟進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，也應(yīng)注意到FSR提起補(bǔ)貼調(diào)查的可能性。歐委會(huì)官方在問(wèn)答中指出，綠地投資、提供服務(wù)以及未達(dá)到事先申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的并購(gòu)、投標(biāo)等，都可能構(gòu)成歐委會(huì)依職權(quán)發(fā)起外國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查的行為。即使企業(yè)涉歐運(yùn)營(yíng)、交易在FSR生效前已完成，也可能成為歐委會(huì)反補(bǔ)貼的調(diào)查對(duì)象。

 

第三，F(xiàn)SR重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象是國(guó)有企業(yè)，根據(jù)FSR對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的定義，除政府機(jī)構(gòu)外，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行、國(guó)資基金等具有政府背景的經(jīng)營(yíng)者所提供的各種形式的財(cái)務(wù)資助，均有可能被認(rèn)為是第三國(guó)政府提供的外國(guó)補(bǔ)貼。但條例并沒(méi)有將國(guó)企直接認(rèn)定為受外國(guó)補(bǔ)貼企業(yè)，國(guó)企并不當(dāng)然因?yàn)槠髽I(yè)性質(zhì)問(wèn)題而構(gòu)成違法，歐委會(huì)也將綜合考慮企業(yè)用于并購(gòu)交易或公共項(xiàng)目投標(biāo)的資金性質(zhì)，并評(píng)估其扭曲性影響。建議國(guó)有企業(yè)參與歐盟內(nèi)部收并購(gòu)、公共項(xiàng)目投標(biāo)之前，合理安排項(xiàng)目融資來(lái)源。

 

第四，建立國(guó)家補(bǔ)貼系統(tǒng)記錄機(jī)制。在時(shí)間上，歐委會(huì)的外國(guó)補(bǔ)貼調(diào)查理論上可以追溯至調(diào)查前10年或條例實(shí)施前5年。

 

建議涉及歐洲投資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)及早對(duì)至少2018年以來(lái)收到的政府財(cái)務(wù)資助進(jìn)行梳理排查、性質(zhì)評(píng)估，盡早對(duì)歷史補(bǔ)貼進(jìn)行排查，重點(diǎn)追蹤條例中列舉的高風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼類型，并建立系統(tǒng)性補(bǔ)貼記錄制度，對(duì)后續(xù)可能收到的補(bǔ)貼及時(shí)進(jìn)行記錄評(píng)估，避免調(diào)查過(guò)程中應(yīng)對(duì)不及。

 

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